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美國綠色金融制度的構建和啟示

2019-9-30 18:09 來源: 金融時報 |作者: 藍虹

美國綠色金融制度的構建和啟示


  策劃人語

  黨的十八大以來,我國金融系統不斷完善綠色金融頂層設計和基礎性制度安排,有序拓寬綠色項目投融資渠道,創新綠色金融工具。在我國綠色金融向縱深發展的新階段,如何提升綠色項目的投資回報率和商業可持續性成為政府和市場需要面對的重要課題。為此,本報邀請中國人民大學生態金融研究中心副主任藍虹圍繞這一課題開設專欄。藍虹教授長期致力于綠色金融與環保PPP領域的研究,具有豐富的研究經驗和理論積淀,負責編制和發布了貴州省綠色金融標準,并牽頭建立了貴州省綠色金融綜合服務平臺,組建了貴州省綠色金融項目庫。專欄首篇將從美國綠色金融產生的背景和制度體系的構建說起,此后將陸續分析國內綠色金融的體制創新和典型案例。

  20世紀下半葉,隨著全球工業化和城市化的加劇,環保問題日益凸顯,成為世界各國所關注的熱點。環保問題的廣泛性和復雜性,使得各國政府的環保投資需求日益增加,環保財政資金出現了較大的缺口。例如,美國從1972年到1989年間,僅城市的污水處理廠和工業部門的排污處理已經投入超過1800億美元。而這些僅靠財政資金是難以滿足的,急需金融手段撬動大量的社會資本參與環保基礎設施的建設。由此,環境保護投資的巨大資金缺口迫使環保機構尋求金融支持,促進了環保與金融的融合。

  1987年,美國政府成立了清潔水州循環基金和飲用水循環基金(統稱為循環基金),主要用于資助實施污水處理以及相關的環保項目。該基金由聯邦政府與州政府按照5∶1的比例投入資本金。有34個州通過發行“平衡債券”(用滾動基金中的1美元作擔保發行2美元的債券)以擴大資金量。基金發行債券獲得的收益、利息償還等逐漸成為環保資金的重要來源,基金資產(如聯邦撥款、貸款還款或利息收益)作為發行債券的抵押擔保品,債券收益、凈發行費用直接存入基金。

  循環基金的運作是與當地銀行密切合作的。經過審核的項目方可在當地銀行設立賬戶,循環基金與這些銀行簽訂協議,由循環基金向這些銀行注資并由銀行把這些資金貸給指定項目。

  在金融體制中,消費者、企業和政府是主要的投資主體和融資主體,他們的消費意識和投資意識既影響著金融機制的運行,也受到金融機制的影響。消費者在進行決策時,很大程度上受到他所面臨的金融選擇的影響。綠色金融在消費金融領域的創新,能夠促進消費者購買更節能環保的產品,培養消費者的綠色消費意識。綠色金融對企業生產行為的影響主要體現在融資方面。例如,綠色信貸通過貸款利率優惠,降低貸款門檻等措施對環境友好企業進行扶持,對環境具有正外部性企業的融資項目收取較低的利率,可以彌補企業無償創造的額外的社會效益,為企業環境友好型行為提供正向經濟激勵。

  基于此,美國開始構建綠色金融制度體系。1980年《超級基金法》是美國綠色金融制度早期構建的一個起點。《超級基金法》明確規定貸款銀行也負有該法案中規定的凈化責任,也就是說,銀行要負擔貸款企業所擁有的污染土地的凈化費用。

  美國還通過制定《清潔空氣法》,限定二氧化碳排放總量,建立了可交易的二氧化碳排放許可證機制。1990年,美國國會通過立法,規定了全國二氧化硫排放限額,要求將排放量最終減少50%。為了美國國會通過立法,美國建立了基于市場的“限額交易”制度。企業既可以自行直接減少二氧化硫排放,也可以向其他已經超額完成減排指標的企業購買排放配額。在《清潔空氣法案正案》中,對排污權交易制度做出了規定,針對有害氣體實施總量控制和配額交易。到2000年,美國建立了一個比較完善的二氧化硫許可證交易市場,這使美國在消減二氧化硫排放上每年節約了大約十億美元,實現了在污染控制中創造一定經濟價值的目標。

  自《超級基金法》中規定的銀行環境責任獲得社會認可后,美國銀行業開始注重對經營過程中環境因素的考慮,盡量避免為存在環境問題的企業貸款。據統計,在這之后為避免貸款的環境責任問題,62.5%的商業銀行拒絕相關的貸款,其中45.8%的銀行完全拒絕諸如化學設施等環保風險高的產業貸款。相反,對于綠色產業的企業,銀行在貸款上給予支持。

  除美國聯邦政府的綠色金融制度立法外,各州的立法也是其綠色金融制度立法體系的重要組成部分。一是完善促進綠色發展的制度設計,為金融機構開展綠色金融服務創造有效需求。例如,加利福尼亞州政府先后制定了《城市規劃管理體制和總體規劃導則》《加利福尼亞州建筑標準》,主要突出綠色能源、節能、環保等理念,并通過罰款等法律手段來強制民眾在新建和改建房屋時對相關法案的執行。在上述政策的影響下,美國綠色建筑市場需求持續擴大,吸引美國金融機構不斷進入綠色建筑領域的金融消費市場。美國的富國銀行針對商業建筑或住宅的綠色項目,開發了商業建筑信貸等創新性金融產品和服務;美國新能源銀行推出了房屋凈值貸款等新產品,提供“一站式的太陽能融資安排”;美國加利福尼亞州的基金保險公司向客戶提供綠色建筑保險等服務。二是加強綠色財政政策與綠色金融政策的聯動機制。例如,通過財政貼息等政策撬動金融資本投資清潔能源等領域。2001年至2017年期間,賓夕法尼亞州政府累計為87 個清潔能源項目提供了3000萬美元包括財政貼息在內的政策支持,由此吸引了近4億美元的民間投資和銀行貸款,以支持該州清潔能源等產業的發展。

  為了推進綠色金融法律和政策的執行,美國建立了專門的綠色金融組織體制。設立了全國性的環境金融中心、環境顧問委員會以及環境金融中心網絡,以支持對綠色金融的推進與管理。

  環境金融中心(CEF)旨在為州級地方政府和私營部門在環境融資成本管理和綠色項目管理方面提供創造性、技術性支持,并在有關環境金融的制度、政策和趨勢選擇上給予建議和評價。環境金融中心對全國綠色金融工作推進的指導,分別依托于8個區域的地方性環境金融中心來進行。環境金融中心所管理的項目包括環境金融咨詢委員會、環境金融中心網絡、環境金融新聞。

  美國環境金融顧問委員會(EFAB)旨在為降低環境與公共健康保護的融資成本提供政策建議和技術支持。環境金融顧問委員會成員由政府部門、金融業、企業、高校等研究機構、公共利益組織等構成。美國環境金融中心與環境顧問委員會主要為環境金融項目做出評估、分析和設計,從而推動環境金融更好地實施;同時為金融行業提供環境金融工具指引,指導金融機構的行動。目前已完成項目和主要業績包括:清潔水和飲用水州立循環基金投資選擇;針對減少溫室氣體排放和其他空氣和水污染問題、為飲水系統建立的水耗減少等環境目標的融資機制和融資工具組合進行設計,針對提升環境質量的綠色債券的證券承銷,風險削減和消費者保護等進行設計;全國環境金融市場的拓展等。環境金融中心與環境顧問委員會的工作聚焦于:降低環境保護的融資成本、消除降低融資成本的技術和制度障礙、提高環境金融在環境設施和環境公共服務上的貢獻、建立州和地方環境金融能力。

  環境金融中心網絡(EFCN)由8個分布在各區域的環境金融中心組成,接受中央政府設置的環境金融中心的領導,其職能主要是提供環境金融領域的培訓教育,環境金融管理以及環境金融技術支持。包括預測區域環境金融資金需求,管理綠色項目庫,對生態環境項目進行融資設計以使其更好地與金融機構銜接,降低環保項目的融資成本并提升其資金可獲得性等。

  美國在綠色金融制度體系的保障下,推動了綠色金融在環境保護中發揮巨大作用。在綠色基金方面,設立了清潔水循環基金、飲用水循環基金、地下儲油罐防泄露基金、超級基金等市場運作的綠色基金。在綠色債券方面,根據環保項目的特點,創新了提前償還債券、預期票據、撥款支付債券、資產擔保證券、收益債券、特殊稅收債券等。在綠色信貸方面,創新了各類綠色項目貸款產品、綠色消費金融產品等,并推出了各種針對綠色項目優化信貸與降低成本的方法。在綠色保險方面,除了各類環境責任保險、氣候保險等外,還推出了專門針對綠色金融的保險,例如綠色貸款保險等。各類綠色金融市場工具與產品的開發,為美國綠色項目降低融資成本提升項目融資的可獲得性,發揮了巨大作用。

  綠色金融不僅僅是解決生態環保項目的資金問題,同時,它也是大環保理念的具體實施,就是通過對金融機構環保意識和環保責任的喚起與監督,達到帶動全社會共同推動環保的目的。金融機構涉及的利益相關群體極為龐大,存儲戶幾乎包括社會各界,投資涉及社會各個領域,要發動全社會投入到生態環保中,金融機構是重要和關鍵的切入點。在生態環境危機步步逼近的情況下,溫和的環保教育只能是輔助,而金融機構用資金引導所設置的各種環保行為準則和規則,可以深刻影響人們的行為模式。所以,采取自上而下強有力的綠色金融政策,督促和引導金融機構綠色化轉型,對于聚合環保資金、聚合全社會力量實現綠色轉型是至關重要的。

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